Die Zukunft von Landnutzung und Ernährung in Deutschland

Land- und Forstwirtschaft können auch dazu beitragen, dass Kohlenstoffdioxid aus der Luft sowohl im Boden als auch in Biomasse gebunden wird (negative Emissionen). In unserem Szenario steigen die negativen Emissionen der Landnutzung von 20 Millionen Tonnen CO₂-Äq im Jahr 2020 auf 49 ­Millionen ­Tonnen CO₂-Äq im Jahr 2045 (Abbildung C).

Folgende Maßnahmen tragen im Jahr 2045 zu zusätzlichen Netto-Negativemissionen gegenüber dem Jahr 2020 bei:

• Aufforstung und eine verringerte Holzernte in stabilen Waldbeständen: 11 Mio. t CO₂,
• Eine stärker stoffliche Nutzung von Holz und anderer Biomasse: 7 Mio. t CO₂,
• Neuanpflanzung von Hecken und schnellwachsenden Bäumen auf landwirtschaftlichen Flächen: 11 Mio. t CO₂,
• Die Wiedervernässung und der Anbau von Paludikulturen auf Niedermoorflächen: 2 Mio. t CO₂.

Politikoptionen zur Förderung einer nach­haltigeren Nachfrage und entsprechender Wertschöpfungsketten – in der Bioökonomie und in der Ernährung

Politische Handlungsoptionen für eine effiziente ­Biomassenutzung in der Bioökonomie

Die Nutzung von knapper Biomasse als Ersatz für fossile Ressourcen in der Bioökonomie ist dann sinnvoll, wenn keine effizienteren Technologien zur Einsparung von THG-Emissionen zur Verfügung stehen. Hierfür ist es wichtig, die politischen Rahmenbedingungen so zu gestalten, dass 1) Biomasse fossile Rohstoffe in der stofflichen Nutzung wettbewerbsfähig ersetzen kann, 2) Biomasse dort eingesetzt wird, wo sie den größten ökologischen und volkswirtschaftlichen Nutzen hat und 3) nicht mehr Biomasse genutzt wird, als nachhaltig verfügbar ist.

Wir beschreiben Politikoptionen, die die ­stoffliche Nutzung von nachwachsenden Rohstoffen in der Bauwirtschaft und Chemieindustrie fördern. Außerdem diskutieren wir eine Biogaspolitik, die die Residuallast im Strombereich durch eine flexibilisierte Vor-Ort-Verstromung von Biogas auf Basis von Reststoffen und Substraten mit ökologischem Mehrwert abdecken.

Wertschöpfungsketten für die stoffliche Nutzung von Biomasse in der Bau- und der Chemieindustrie

Um die langlebige Verwendung von Holz und anderen nachwachsenden Rohstoffen in der Bauwirtschaft zu fördern, skizzieren wir zwei Optionen: 1) die Einführung von verpflichtenden Grenzwerten für Lebenszyklus-THG-Emissionen für Gebäude und 2) die Förderung des Kohlenstoffspeichers in Holzprodukten und anderen biobasierten Baustoffen sowie Holzbauquoten für öffentliches Bauen.

Ein bundesweites Bonusprogramm für die Kohlenstoffspeicherung im Holzbau und bei Verwendung von biobasierten Dämmmaterialien kann Anreize für Bauträgerinnen und Bauträger schaffen, mehr biobasierte Baustoffe zu nutzen. Außerdem könnten Holzbauquoten für öffentliche Bauträger dazu beitragen, Leitmärkte für klimafreundliches Bauen aufzubauen und damit Innovation, Skalierung und Kostendegression im Holz- und biobasierten Bausektor zu beschleunigen.

Biomasse für die Chemieindustrie

Für bilanziell klimaneutrale Chemikalien spielt ein teilweiser Umstieg auf erneuerbare Kohlenstoffquellen eine wesentliche Rolle. In unserem Szenario ist heimische Biomasse eine sehr wichtige Quelle für Kohlenstoff und schließt die Lücke, die durch ­Recycling nicht abgedeckt werden kann.

Besonders interessant ist die Verarbeitung lignozellulosehaltiger Biomasse, da diese Biomasse auch aus Rest- und Abfallstoffen gewonnen oder in besonders nachhaltigen Systemen angebaut werden kann, etwa Gehölzen in der Agrarlandschaft. Die ­Mobilisierung des heimischen Biomassepotenzials erfordert den Aufbau einer heimischen Bioökonomie, die das dezentrale Biomasseaufkommen mit dem Rohstoffbedarf an den Chemiestandorten zusammenbringt.

Aufgrund der höheren Kosten und der dadurch höheren Produktpreise sind die Märkte für biobasierte Produkte derzeit noch sehr begrenzt. Für eine breitere Skalierung müsste die Kostendifferenz durch politische Maßnahmen aufgefangen werden. Wir diskutieren hierfür vier Handlungsansätze: 1) den Ausgleich des Wettbewerbsnachteils von erneuerbarem gegenüber fossilem Kohlenstoff, 2) die Förderung von Investitionen in Wertschöpfungsketten für erneuerbaren Kohlenstoff, 3) den Ausbau von Märkten für Produkte aus erneuerbarem Kohlenstoff und 4) die Beschleunigung von Innovationen.

Politik für Biogas aus multifunktionalen Substraten

Eine Zukunftsperspektive hat die Biogasproduktion dann, wenn sie in einem nach Klimaneutralität strebenden Energiesystem im Wettbewerb besteht. Gleichzeitig sollte die Substratbereitstellung Beiträge für eine klima- und umweltverträgliche Landwirtschaft leisten. Wenn diese energie- und agrarumweltpolitischen Zielstellungen strategisch zusammen gedacht werden, kann die ohnehin erforderliche Förderung nachhaltiger Landnutzungssysteme gleichzeitig zur Bereitstellung von günstigen Substraten für die Biogasproduktion beitragen. Wir beschreiben hierfür politische Handlungsoptionen, die den Ausbau der Reservekapazitäten für eine flexibilisierte Energieeinspeisung in der Residuallast mit einer gezielten Honorierung von Umweltleistungen multifunktionaler Biogassubstrate verbinden.

Politik für eine nachhaltige und gesunde Ernährung

Eine nachhaltigkeitsorientierte Ernährungspolitik zahlt auf viele gesellschaftliche Ziele ein. Dazu zählen Gesundheit, Ernährungssicherheit, Klimaneutralität und biologische Vielfalt. Durch eine gezielte Förderung lassen sich Wertschöpfungs- und Versorgungsketten in ländlichen Regionen stärken.

Um wirksamer als heute zu werden, muss Ernährungspolitik faire Ernährungsumgebungen gestalten, die es Verbraucherinnen und Verbrauchern erleichtern, gesunde und nachhaltige Konsumentscheidungen zu treffen. Zu den zentralen Elementen einer gesunden und nachhaltigen Ernährung in Deutschland gehören eine stärker pflanzenbetonte Ernährungsweise und die Reduktion von Lebensmittelabfällen und -verlusten.

Diese Studie skizziert politische Maßnahmen, die als erste Schritte ein hohes Wirkungspotenzial haben, dabei politische Akzeptanz erwarten lassen und anschlussfähig an den Koalitionsvertrag sind. Dazu gehören 1) ein Bundesprogramm Kita- und Schulverpflegung, 2) eine Servicestelle „Ernährung kommunal“, 3) ein Bundesprogramm Obst und Gemüse, 4) die Stärkung der sektorübergreifenden Kooperation zur Vermeidung von Lebensmittelabfällen und -verlusten und 5) die Etablierung eines Indikators „Klimawirksamkeit der Ernährung“.

Politikoptionen, die Nachhaltigkeitsleistungen in der Land- und Forstwirtschaft gezielt honorieren

Honorierung von Gemeinwohlleistungen auf einzelbetrieblicher und überbetrieblicher Ebene

Die Agrarpolitik steht vor der Aufgabe, die Wettbewerbsfähigkeit jener Landwirtschaftsbetriebe zu stärken, die aktiv Gemeinwohlleistungen erbringen, etwa im Klima-, Tier-, und Biodiversitätsschutz. Dafür müssen Gemeinwohlleistungen angemessen honoriert werden.

Wir unterscheiden zwischen Zielen, die entweder auf einzel- oder auf überbetrieblicher Ebene kosteneffizient erreicht werden können. Je nach Handlungsfeld sollten agrarpolitische Instrumente auf die einzel- oder überbetriebliche Ebene ausgerichtet werden. Für beide Ebenen zeigt die Studie Gestaltungsoptionen auf: Ein Benchmarking-System für einzelbetriebliche Leistungen sowie die kooperative Planung und Umsetzung überbetrieblicher Umweltleistungen auf Agrarlandschaftsebene.

Mit dem Vorschlag für ein Benchmarking und der Honorierung/Bepreisung einzelbetrieblicher Nachhaltigkeitsleistungen greift die Agora-­Studie Impulse des „Strategischen Dialogs“ und der „Zukunftskommission Landwirtschaft“ auf. Das übergeordnete Ziel besteht darin, anhand von Indikatoren zu definieren, welche konkreten Leistungen von Landwirtinnen und Landwirten erwartet werden. Darüberhinausgehende Leistungen werden vergütet; Leistungen unterhalb der Benchmark werden sanktioniert oder verboten.

Neben einer grundsätzlichen konzeptionellen ­Diskussion des Benchmarkings erörtern wir Chancen und Herausforderungen an den Beispielen der Pflanzenschutz- und Düngepolitik. Wir vergleichen Lenkungsabgaben und Zertifikate für eine Reduktion des Pflanzenschutzrisikos und beleuchten die Potenziale einer konsequenten Ausrichtung des Düngerechts auf die gesamtbetriebliche Nährstoffnutzungseffizienz.

Außerdem beschreiben wir den Mehrwert einer überbetrieblichen Koordinierung von Umweltschutzmaßnahmen am Beispiel der Pflege und der Herstellung strukturvielfältiger Agrarlandschaften. Wir stellen Konzepte für einen Biodiversitäts-Index für Agrarlandschaften vor. Dieser Biodiversitäts-Index ermöglicht es, Zielvorgaben auf Landschaftsebene zu definieren, die dann vor Ort mit unterschiedlichen Maßnahmenschwerpunkten erreicht werden können.

Für die Vergütung sowohl einzel- als auch überbetrieblicher Leistungen spielt eine gemeinwohlorientierte Umsetzung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) eine Schlüsselrolle. Daher diskutieren wir in der Studie Möglichkeiten, die GAP vollständig für Leistungsprämien auf der Grundlage eines einzelbetrieblichen Benchmarkings und für überbetrieblich organisierte Agrarumweltmaßnahmen zu nutzen. Die anstehenden Verhandlungen für die GAP-Förderperiode ab 2027 und die nationale GAP-Umsetzung bieten die Gelegenheit, die GAP in diese Richtung weiterzuentwickeln.

Politik für eine wettbewerbsfähige und klimaeffiziente landwirtschaftliche Tierhaltung auf hohem Tierwohlniveau

Investitionen in Tierhaltungssysteme erfordern ­Planungssicherheit – das gilt sowohl für die Einführung von THG-Minderungstechnologien als auch für den Neu- und Umbau tierwohlgerechter Stall- und Haltungssysteme. Wir skizzieren politische Handlungsoptionen für beide Zielstellungen und erörtern dabei, wie Klimaschutz und Tierwohl strategisch zusammengedacht werden können. Wir identifizieren politische Maßnahmen 1) zur Förderung eines höheren Tierwohlniveaus, 2) zur Förderung von THG-Minderungsmaßnahmen in der Tierhaltung, 3) zur Förderung des Erhalts und der nachhaltigen Bewirtschaftung von Dauergrünland und 4) für eine praxisnahe Gestaltung des Tierhaltungskennzeichnungsgesetzes.

Finanzierungsoptionen für die Wiedervernässung von landwirtschaftlich genutzten Mooren

Die Wiedervernässung von landwirtschaftlich genutzten Mooren ist eine effiziente Klimaschutzmaßnahme. Sie ist allerdings herausforderungsvoll, denn traditionelle Bewirtschaftungsmethoden und Wertschöpfungsketten müssen durch neue Nutzungsformen ersetzt werden.

Durch die Wiedervernässung von Moorböden entsteht ein gesellschaftlicher Nutzen – etwa durch vermiedene THG-Emissionen und die Stärkung von Ökosystemleistungen. Für die Moorbäuerinnen und -bauern ist eine Wiedervernässung aber zunächst mit zusätzlichen Kosten und Ertragseinbußen verbunden. Um die Wiedervernässung für die Landwirtschaft dennoch wirtschaftlich attraktiv zu gestalten, können die entgangenen Einnahmen aus der trockenen Nutzung, also die Opportunitätskosten der Wiedervernässung, durch öffentliche Zahlungen mindestens kompensiert werden, bis neue Formen der Wertschöpfung etabliert sind.

Auf der Basis von regional differenzierten Opportunitätskosten wird im vorliegenden Szenario die Höhe von Wiedervernässungsprämien für landwirtschaftliche Betriebe für den Zeitraum 2025–2045 auf insgesamt etwa 8 Milliarden Euro geschätzt. Darüber hinaus wird die Option diskutiert, THG-Emissionen von landwirtschaftlich genutzten Mooren in den EU-Emissionshandel einzubeziehen.

Handlungsoptionen für eine Stabilisierung und nachhaltige Nutzung des Waldes

Nicht nur in der Landwirtschaft, auch im Wald ist eine gezielte Entlohnung von Gemeinwohlleistungen wichtig. Wälder in Deutschland sind vielerorts nicht ausreichend an die Folgen des Klimawandels angepasst. Trockenheit, Stürme und Schädlingsbefall haben ihre Stabilität beeinträchtigt. Diese Entwicklung führt dazu, dass der Beitrag der Wälder zur Kohlenstoffsenke des LULUCF-Sektors hinter dem Ambitionsniveau zurückbleibt.

Daher legt diese Studie politische Handlungsoptionen vor, die es Waldbesitzerinnen und Waldbesitzern ermöglichen, die dringliche Anpassung an den Klimawandel umzusetzen und gleichzeitig den Kohlenstoffspeicher des Waldes zu erhalten. Um diese strategischen Ziele zu kombinieren, können 1) Anpassungsmaßnahmen in instabilen Beständen und 2) die temporäre Reduktion der Ernte in stabilen Beständen gefördert werden.

Eine komplementäre Umsetzung der Förderinstrumente für Wälder aus der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (GAK) und des Aktionsprogramms Natürlicher Klimaschutz (ANK) könnte durch ein ressortübergreifendes Bund-Länder-Gremium gestärkt werden. Außerdem können Waldforen auf regionaler Ebene dazu beitragen, innovative Ansätze in die ­Fläche zu bringen und neue Wertschöpfungsketten für die nachhaltige Waldnutzung lokal zu verankern.